Kinder so stark wie Staaten

Kinder so stark wie Staaten! Ein Individualbeschwerderecht für die UN-Kinderrechtskonvention

Foto: Ralf Krämer

Die Geschichte von Maria, 13 Jahre alt, ist keine Seltenheit. Die Armut ihrer Familie trieb sie in die Arme von Sexhändlern, nach Olongapo, 130 Kilometer nördlich von Manila/Philippinen. Sie wurde vergewaltigt, den US Marines als Sexsklavin angeboten, eingesperrt, bedroht. Ob die Verantwortlichen jemals zur Rechenschaft gezogen werden, ist fraglich. Weltweit unterliegen zahlreiche gravierende Kinderrechtsverletzungen keinerlei staatlicher Verfolgung, geschweige denn Wiedergutmachung.

„Jedes Kind hat ein Recht auf Schutz vor sexuellem Missbrauch", heißt es in Artikel 34 des UN-Übereinkommens über die Rechte des Kindes. Es wurde 1989 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet und ist heute die am häufigsten ratifizierte Menschenrechtskonvention der Welt. 193 Staaten - außer den USA - sind dem Übereinkommen beigetreten.

Die UN-Kinderrechtskonvention (KRK) enthält umfassende persönliche, politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für alle Kinder dieser Welt. Die einzige Kontrolle darüber, dass diese Rechte auch umgesetzt werden, erfolgt bisher über die in Artikel 44 der KRK vorgesehenen Staatenberichte. In diesen Berichten müssen die Mitgliedsstaaten einem speziell eingerichteten UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes in Genf ihre Maßnahmen zur Umsetzung der Konvention in ihrem Land darlegen. Da diese Berichte veröffentlicht werden, geben sie jedoch selten ein objektives Bild von der Menschenrechtssituation im betreffenden Land ab.

Mit einem Individualbeschwerderecht hätte sich Maria an den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes in Genf wenden können, um auf die Verletzung ihrer Rechte aufmerksam zu machen. Der Ausschuss hätte eine umfassende Untersuchung durch eine unabhängige Stelle empfehlen und die Täter hätten zur Verantwortung gezogen werden können.

Foto: Ralf Krämer Wie funktioniert ein Individualbeschwerderecht?
Der Blick auf andere Menschenrechtsabkommen lässt erkennen, dass es zusätzliche und wirksamere Durchsetzungsinstrumente gibt. Allein auf der Ebene der Vereinten Nationen verfügen fünf Menschenrechtsverträge über ein so genanntes Individualbeschwerdeverfahren, darunter der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau. In Vorbereitung befindet sich ein solches Verfahren für den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.

In einem solchen Individualbeschwerdeverfahren kann sich ein Einzelner an einen unabhängigen UN-Ausschuss wenden und eine Verletzung seiner Menschenrechte durch einen bestimmten Staat vorbringen. Vorher muss der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft werden. Ist das Opfer einer Menschenrechtsverletzung selbst nicht dazu in der Lage, kann in seinem Namen eine Beschwerde eingelegt werden.

Der auf die jeweiligen Menschenrechtsbereiche spezialisierte Ausschuss holt zunächst vom betroffenen Staat eine Stellungnahme ein. Kommt er nach Prüfung der Informationen beider Seiten zu der Ansicht, dass eine Menschenrechtsverletzung vorliegt, so teilt er dies beiden Parteien mit und fordert den Staat zur Wiedergutmachung des Schadens auf. Dies kann etwa eine Freilassung, Entschädigung, Aufhebung eines Gerichtsurteils oder Änderung einer Verwaltungspraxis beinhalten. Obwohl diese Entscheidungen rechtlich nicht bindend sind, entfalten sie dank ihrer Veröffentlichung und der Autorität der Ausschüsse große Wirkung: Kein Staat möchte in der Weltöffentlichkeit gerne als Menschenrechtsverletzer dastehen!

Foto: Uta Rademacher Warum brauchen wir ein Beschwerdeverfahren für die Kinderrechtskonvention?
„Ich persönlich meine, dass wir innerhalb des gesamten Überwachungssystems zur Umsetzung der Menschenrechte und insbesondere der Kinderrechte als Krönung ein internationales Beschwerdeverfahren brauchen." Prof. Dr. Jaap E. Doek (bis Januar 2007 Vorsitzender des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes in Genf).

Die einzige Kontrolle der KRK erfolgt bisher über die in Artikel 44 der Konvention vorgesehenen Staatenberichte. In diesen Berichten müssen die Mitgliedstaaten einem speziell eingerichteten UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes alle fünf Jahre ihre Maßnahmen zur Umsetzung der Konvention in ihrem Land darlegen. Diesem Ausschuss (treaty body)gehören 18 Experten aus 18 Staaten an.

Dieses Berichtsverfahren hat seine Stärken, u.a. weil es einen konstruktiven Dialog zwischen den Vertragstaaten und dem Ausschuss ermöglicht. Die so genannten Concluding Observations, die Schlussbemerkungen des treaty body zum Staatenbericht, stellen eine Agenda für die jeweils nächsten fünf Jahre auf bis zum nächsten Staatenbericht. Es ist keine verpflichtende Agenda, aber für die Nichtregierungsorganisationen bilden sie eine gute Berufungsgrundlage für die Lobbyarbeit.

Dennoch weist das Berichtswesen Schwächen auf. Da die Berichte veröffentlicht werden, geben sie selten ein objektives Bild von der Menschenrechtssituation im betreffenden Land, sondern sind vielmehr von Schönfärberei geprägt. Eine ausreichende Kontrolle kann dieser Mechanismus nicht bieten, weshalb so viele Staaten sich leicht taten, dem Abkommen beizutreten. Die Schaffung eines Individualbeschwerdeverfahrens würde dazu beitragen, die Umsetzung der KRK zu verbessern, weil es eine Ergänzung der regelmäßigen Berichtspflicht darstellen würde: die beiden Mechanismen würden sich gegenseitig verstärken.

Zusammengefasst sprechen folgende Argumente für ein Individualbeschwerdeverfahren im Rahmen der KRK:

• Recht auf Anhörung- Die KRK gibt Kindern das Recht auf freie Meinungsäußerung. Ihre Meinung soll entsprechend ihrem Alter und ihrer Reife berücksichtigt werden. Die Schaffung eines Individualbeschwerdeverfahrens für das Übereinkommen würde Kindern die Möglichkeit geben, dieses Recht auch auszuüben.
• Gleichheitsprinzip - Kinder haben genau wie Erwachsene das Recht, sich gegen eine Verletzung ihrer Rechte zu wehren.
• Stärkere Rechenschaftspflicht für Vertragsstaaten des Übereinkommens - Wenn innerstaatliche Beschwerdemöglichkeiten versagen oder fehlen, sollte auf internationaler Ebene ein Rechtsmittel zur Verfügung stehen.
• Verweis auf Präzedenzfall - Kinder können schon jetzt Beschwerden im Rahmen bestehender Verfahren von Vertragsorganen und regionalen Menschenrechtsverfahren vorbringen. Zum Beispiel hat die Afrikanische Charta über Rechte und Wohlergehen des Kindes ihr eigenes Individualbeschwerdeverfahren für Kinder entwickelt. Es gibt keinen Grund, warum nicht auch im Rahmen der KRK ein solches Instrument zur Verfügung stehen sollte. Darüber hinaus bietet die KRK von allen internationalen und regionalen Menschenrechtsübereinkommen den umfangreichsten Schutz für die Rechte der Kinder. Daher sollten Kinder ein Mittel an die Hand bekommen, um gegen die Verletzung der darin enthaltenen Rechte vorgehen zu können.

Zehn Gründe für die Einführung eines Individualbeschwerdeverfahrens: 

1. Kinder als die schutzbedürftigsten Mitglieder der Gesellschaft müssen mit allen verfügbaren Mitteln in der Ausübung ihrer Rechte geschützt werden. Durch Einführung eines Individualbeschwerdeverfahrens würde die Kinderrechtskonvention auf die gleiche Ebene mit anderen Menschenrechtsabkommen gehoben, die bereits über ein solches Kontrollverfahren verfügen.
2. Die Individualbeschwerde ist als Instrument, welches nationale Missstände an die Öffentlichkeit trägt, geeignet, internationalen Druck zu erzeugen, der die Einhaltung der Kinderrechtskonvention absichert.
3. Es wäre gewährleistet, dass Kinder betreffende Menschenrechtsverletzungen durch einen Ausschuss von Experten geprüft würden, die besondere Sensibilität für diese Sachverhalte mitbringen. 
4. Die Stellung von Kindern als vollberechtigte Inhaber von Rechten würde anerkannt.
5. Das Verfahren würde im Fall einzelner Menschenrechtsverletzungen die Zuerkennung eines Anspruchs auf Wiedergutmachung gegen den Staat durch ein internationales Gremium ermöglichen.
6. Gleichzeitig würde die Behandlung einzelner Fälle durch den Ausschuss für die Rechte des Kindes zu einer detaillierteren Auslegung und einem besseren Verständnis der Kinderrechtskonvention führen.
7. Auch die „Allgemeinen Bemerkungen" des Ausschusses zu den Staatenberichten würden durch die Berücksichtigung von Einzelfällen ein wirklichkeitsnäheres Bild der Menschenrechtssituation im betreffenden Staat zugrunde legen.
8. Die Stellung des Ausschusses für die Rechte des Kindes würde durch die erweiterten Handlungsmöglichkeiten und die vermehrte Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit gestärkt.
9. Allein die Möglichkeit der Einlegung einer Beschwerde würde eine präventive Kontrolle der Staaten hinsichtlich der Einhaltung der Menschenrechte bewirken.
10. Die Staaten würden gedrängt, ihr innerstaatliches Rechtsschutzsystem auszubauen, um es nicht zu einer internationalen Beschwerde kommen zu lassen, womit letztlich die Chancen des Einzelnen auf effektiven Rechtsschutz vergrößert würden.

Foto: Christoph Engel Sind alle Rechte der KRK justiziabel?
Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob das Individualbeschwerdeverfahren auf alle Rechte der KRK anwendbar sein soll. Die Konvention enthält neben den bürgerlichen und politischen Rechten (Recht auf Leben, Recht auf freie Meinungsäußerung) auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Recht auf Gesundheit, Recht auf Bildung). Nach der konservativen Rechtsauffassung ist die zweit genannte Gruppe von Rechten aufgrund ihrer Unbestimmtheit nicht voll justiziabel. Das heißt, eine rechtliche Überprüfung ihrer Einhaltung soll wegen des Ermessensspielraums der Staaten bei der Umsetzung solcher Rechte ausscheiden.

In der letzten Zeit hat jedoch eine Neubewertung dieser so genannten weichen Rechte stattgefunden. So wurde sowohl bei der Verabschiedung eines Fakultativprotokolls zum Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, wo sich die gleichen Fragen ergaben, als auch beim Entwurf eines Fakultativprotokolls über zum Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ein „inclusive approach" gewählt, wonach das Individualbeschwerdeverfahren auf alle Rechte dieses Abkommens anwendbar ist. Der Ausschuss für die Rechte des Kindes hat in einem General Comment (General Comment No. 5 General measures of implementation of the Convention in the Rights of the Child) ausdrücklich bestätigt, dass die wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen sowie bürgerlichen und politischen Rechte von Kindern justiziabel sind.
Die Einteilung der Rechte der KRK in justiziabel und nichtjustiziabel würde die Integrität und Einheit der Konvention beeinträchtigen und eine Hierarchie von wichtigen und weniger wichtigeren Rechten etablieren. Dies stünde im Widerspruch zum Grundsatz der Universalität, Unteilbarkeit und Interdependenz aller Menschenrechte.

Foto: Kindernothilfe Können Kinder sinnvoll in ein Beschwerdeverfahren eingebunden werden?
In Diskussionen um die Individualbeschwerde wird häufig vorgebracht, dass Kinder in einem solchen Verfahren nicht sinnvoll beteiligt werden können bzw. dass man es ihnen auch nicht erlauben sollte. Die überwiegende Zahl bestehender Beschwerdeverfahren sieht jedoch keine Altersgrenze vor. Es gibt zudem immer mehr Beispiele für Justizverfahren im Rahmen von nationalen, überregionalen und internationalen Beschwerdeverfahren, die deutlich zeigen, dass sich Kinder in der Tat aktiv an einem Verfahren beteiligen können, wenn sie die entsprechende Unterstützung erfahren. Man wird Regelungen treffen müssen, wie entsprechende Vertreter im Namen von Säuglingen und sehr kleinen Kindern Individualbeschwerden einreichen können. Darüber hinaus muss die Rolle von Erwachsenen im Rahmen eines solches Verfahrens geklärt werden.

Es gibt viele wichtige Prinzipien, die berücksichtigt werden sollten, um ein Individualbeschwerdeverfahren zu entwickeln. Vieles lässt sich ableiten, wenn man die bestehenden Beschwerdeverfahren anderer Verträge und regionaler Menschenrechtvereinbarungen betrachtet. Offene Fragen gibt es hinsichtlich der Zugangsmöglichkeiten, der Arbeitsweise und Verfahrensordnung, der Beschwerdefähigkeit sowie der Zulässigkeit. Erfahrungsgemäß werden solche Detailfragen im Zuge der Erarbeitung eines Fakultativprotokolls detailliert erörtert.

Zeit für eine Kampagne!
Die KRK ist fast 18 Jahre in Kraft. Die Zeit ist reif, dass die Vertragstaaten der KRK stärker zur Rechenschaft gezogen werden. Immer mehr Organisationen weltweit interessieren und engagieren sich für die Schaffung eines Individualbeschwerdeverfahrens durch ein neues Fakultativprotokoll (Optional Protocol) zur KRK. Im September 2006 haben einige Organisationen aus Kanada, Großbritannien, der Schweiz und Deutschland (World Vision International, CRIN, World Organization Against Toture, Save the Children, Kindernothilfe) die Initiative ergriffen und erste Überlegungen angestellt, eine Kampagne für ein Beschwerderecht zu starten. Ein Diskussionspapier wurde erstellt, das die Grundzüge für ein Optional Protocol umreißt. Zurzeit geht es darum, weltweit möglichst viele Organisationen zu gewinnen, die das Anliegen unterstützen, um möglichst zum Ende des Jahres den Startschuss für eine Kampagne zu geben. In Deutschland gehören zu den Befürwortern: die National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention mit ihren Mitgliedsorganisationen, das Forum Menschenrechte sowie ECPAT Deutschland. Diese Netzwerke haben gemeinsam einen Flyer erstellt (Abbildung Titelseite) und Forderungen an die Politik formuliert.

Forderungen an die Politik:
Im „Nationalen Aktionsplan. Für ein kindergerechtes Deutschland 2004-2010" heißt es: Ein Individualbeschwerderecht ist grundsätzlich geeignet, Rechtsstellung und Rechtsbewusstsein der Betroffenen zu stärken und die Bereitschaft der Vertragsstaaten zur Implementierung ihrer Verpflichtungen zu fördern. Die Bundesregierung wird die mögliche Einführung eingehend prüfen". Dies ist bisher nicht geschehen!

Die Bundesregierung sollte

• die Einführung eines Individualbeschwerderechts für das UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes prüfen und dem Bundestag zum Beschluss vorlegen;
• sich im Rahmen der EU und der EU-Kinderrechtsstrategie für ein Individualbeschwerderecht einsetzen;
• sich beim UN-Menschenrechtsrat für die Einrichtung einer Arbeitsgruppe stark machen, die den Text für ein Zusatzprotokoll entwirft;
• sich im direkten Dialog mit dem UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes über eine Strategie zur Einführung eines Beschwerderechts verständigen;
• Worten auch Tagen folgen lassen. Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier betonte bei seiner Rede zur konstituierenden Sitzung des UN-Menschenrechtsrates im Juni 2006 in Genf: „Besonders wichtig bleiben für uns auch die Rechte von Kindern. Wir müssen mehr tun, um die Ziele, die wir uns auf dem Weltkindergipfel 2002 gesetzt haben, besser umzusetzen!"

Die Kindernothilfe setzt sich bereits seit einigen Jahren für ein Individualbeschwerderecht ein. Wir sind der Überzeugung, das sie ein notwendiges und längst überfälliges Instrument zur Verwirklichung der Kinderrechte ist. Es ist uns bewusst, dass dieses Instrument allein den Schutz der Kinderrechte nicht gewährleisten kann. Der Schutz der Kinder muss auch durch nationale Gesetzgebung und Mechanismen, vor allem durch die soziale, politische, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung einer Gesellschaft abgesichert werden. Dann haben Kinder und Jugendliche die Chance auf ein selbstbestimmtes Leben.

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